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王磊 律师
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浅议征地补偿中的“土地承包经营权”
发表时间:2017-03-10     阅读次数:     字体:【

浅议征地补偿中的“土地承包经营权”
   近些年来,伴随着各地土地征占数量的增加,关于征地补偿的纠纷也日益增多,“地上附着物补偿”和“土地承包经营收益”的补偿纠纷当属这一类纠纷中争议比较突出的。
农村土地承包经营权的现实法律地位
农村土地承包经营作为我国农村农地使用的一种经营模式,其经历了20世纪70年的“家庭联产承包制”、十五届三中全会后的“家庭承包经营”,直至2003年3月实施的《农村土地承包经营法》将土地承包经营最终规范于法律调整范畴,“土地承包经营权”在法律意义上的概念正在我国逐渐突破局限,得到逐步完善。
但是,与“土地承包经营权”得到的重视和发展不相适应的是土地征占补偿的对象和份额中始终未能对“土地承包经营权”进行应有的考虑和确定。调整征地补偿的法律规范在我国主要是《土地管理法》。1999年施行的《土地管理法》较之修改前,在土地补偿标准方面作了提高。可是,对“土地承包经营权”的补偿依然没有明确,征地补偿费也只是土地补偿费、安置补偿费、青苗费、附着物补偿费。有的法律阐述认为,安置补偿费实质上笼统包含了“土地承包经营权”的补偿,因为,安置补偿费的标准中考虑的是农民就业和生活保障。笔者认为,“安置补偿费”与“土地承包经营权”绝非包含和被包含的关系,这样的认识对农村土地承包经营模式的发展以及农民的权益都会产生极大的损害。
在现实的征地补偿工作中,有些省、地在安置费的补偿中确也考虑到了失地农户的利益损失,按照《土地管理法》规定的“安置补偿费为该耕地前3年平均产值的4-6倍”的原则,可能会以依较高的土地收益上限为标准,制定地方的补偿标准,受到农户的接受。但是,大多数地区由于法律法规没有明确的规定,制定的标准很难满足农户的要求。同样,由于法律规定的不明确,此类纠纷在诉讼程序中的解决也很难有个统一的裁判尺度,往往会以“承包经营损失”属于预期的,非直接的损失而驳回有关的诉讼请求。
以上的立法和司法以及行政的现状,并不能认为关于“农村土地承包经营权”的补偿就应是这样的难堪地位,事实上,新出台的《农村土地承包法》已经给“土地承包经营权”补偿的解决,奠定了一块关键的基石。
我们在解读《农村土地承包法》的过程中,有几个特点是应该使我们充分看到这部法律的积极性的。
 首先,该法的立法原则中,明确了“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,还有“国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯。”以及“承包期内,发包方不得收回承包地”。在该法中,对于农民对其承包地的使用、收益、流转权进行了明确,同时还规定了承包经营权应进行登记备案。总之,“土地承包经营权”通过该法的规范已经有了物权化的倾向。
其次,在我国《宪法》、《土地管理法》确定我国土地所有权制度的前提下,《农村土地承包法》实质上提出了集体土地所有权以外的另一个权利,即“土地承包经营权”,这是独立于“土地所有权”之外,与土地所有权主体不同的一项土地权利。《农村土地承包法》规定的“荒山、荒地可以承包给集体经济组织以外的农户”是对上述很好的证明。
再次,《土地管理法》14条、15条就土地承包经营进行了规定,明确“农民土地承包经营权受法律保护”,《农村土地承包经营法》16条更是明确“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。”
因此,从法律效力上,以上两部法律位阶相同、都与土地有关,二法应该在土地补偿问题上衔接。
综上,土地承包经营权的物权化、独立主体享有和行使的独立土地权利都为“土地承包经营权”在土地补偿中获得独立的地位提供了现实的可能。
土地承包经营权应予进行补偿的理论根据
一、 农村土地承包合同是实质的民事合同
理论界有着关于“农村土地承包经营合同”具有行政合同属性的观点,但笔者坚持认为,“农村土地承包经营合同”应为民事合同范畴,受到《合同法》的调整。
我国虽然存在着土地所有权主体、使用权主体和管理监督主体相混的现状,也就是这些权利大多数集中于政府机构。在农村也是这样,土地使用的发包方和基层土地管理者都属于农村的基层自治组织。但是,农村土地承包的合同订立,由于明确了承包者的不可剥夺的权利,这合同明显是建立在土地所有权人和土地使用权人之间的平等主体之间的民事权利义务关系的协议。对于涉及土地问题的监管责是合同关系之外的单纯行政行为。这里,必须不能在土地承包经营关系中将发包方的各种权能、角色混同。
在1999年的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》中规定了“农业承包合同的当事人因承包合同纠纷向人民法院起诉的,人民法院应当受理。”而且还规定“农业承包合同纠纷,由承包合同履行地或者被告所在地人民法院管辖。”通过这些规定,人民法院在承包合同纠纷的司法裁判中适用的是经济合同审理原则。2003年的《农村土地承包经营法》的实施,更是显示了农村土地承包合同的民事合同属性,其中第13、14、16、17条就明确规定了合同发包方和承包方各自权利义务,并且该法的明显加强承包方权利限制发包方权利的内容,也事实上扯去了立法前农村土地承包经营合同的行政合同色彩。可以讲,“集体经济组织”或是“农村的村委会”已不是土地承包经营合同的管理者,而是作为土地所有者面对土地承包经营者所形成的平等主体间的民事法律关系。“农村土地承包经营”将走出与“简单农地使用”的概念混淆。那么,作为民事合同范畴,面对所经营的土地即将被征占,也就是面对“农村土地承包经营合同”的终止,“土地承包经营权”的补偿依据何在?
国家为公益事业征占土地是具有强制性的,征地的行政行为将导致“农村土地承包合同”的终止。《土地管理法》第47条规定“征用土地的按照被征用土地的原有用途给予补偿”,也就是说,征地补偿是法律确定的原则。“农村土地承包经营合同的终止”对于发包方来说丧失的是土地所有权和因土地发包而得的收益,对于承包经营方丧失的就是“土地的使用权和土地经营权”,上述的内容均属应与补偿的范畴。
另外,征地行为是带有行政行为性质的国家强制行为,但是,土地补偿费显然具有民事属性,土地补偿请求权也同样属于民事权利的特征。因此,基于带有民事性质的补偿,补偿单位与补偿收益方应该也是平等法律关系,在法律的补偿规范中,农村土地承包经营合同的双方主体具有平等的获得补偿的权利 现实中,忽略或是虚拟“土地承包经营权”的被补偿客体地位是违背民事法律中“公平原则”的,“农村土地承包经营合同”中的承包方享有的“土地的承包经营”和“收益权”,以及“土地承包的投入损失”是不应因土地的征用而被剥夺的 二、 农村土地承包经营权属于物权 目前,我国的《物权法》正在起草和征询意见的过程中,农村土地承包经营权属于物权一种的观点被许多人支持,“农村土地承包经营权”具备物权的特征,在征地补偿工作的立法和政策制定上应作为物权加以保护。
上文提到,农村土地承包经营合同属于民事合同范畴,在合同双方关系中,承包权人对发包方人的请求权是债权性质,但承包方的“土地承包经营权”的物权特征显而易见的,不因合同债权关系的存在而被掩盖。首先,土地承包经营权含有农地使用权,也就是其权利内容为“直接支配所承包土地”。《农村土地承包法》规定的“承包期内,发包方不得收回承包地”、“承包期内,发包方不得调整承包地。”、“承包人应的承包收益,依照继承法继承。”的法律保护原则,以及承包方的经营权的流转权法律规定都突出了承包经营权人对权利内容的绝对支配。这种前所未有的法律确定,正反映了“农村土地承包经营权”的物权实质。其次,不论是立法之前的政策调整还是新近实施的法律规定,本着维护权利稳定和保障权利实施,都规定了对承包经营权进行“备案造册,发具权利证书“,符合物权法定和公示性的特征。
再次,物权的对世性在农村土地承包经营权方面的表现也很突出,“排他的土地使用、收益、流转权”均经法律确认。事实上,“农村土地承包经营权”属于物权中用益物权的种类,因为土地承包经营权是系于他人之物而成立的物权,而且“土地承包经营权”其实质主要以土地这一标的物为核心内容,是一种独立物权。从这个理论层面,农村土地承包经营权的物权特点是很鲜明的。
结合这些物权的特征,笔者认为在今后的立法或是法律修改工作中,以及现实中的涉及承包经营权的纠纷解决,“农村土地承包经营权”的物权性质确定,或者物权化倾向的适用,一定会得到发展。
土地承包经营权的补偿如何计算
首先是现实法律实践中可以参照的法律原则。
目前我国的土地征占补偿费的标准主要遵循的法律为《土地管理法》,第47条规定土地补偿费的计算是以该耕地的被征用前3年平均年产值的6-10倍。安置补偿费的标准是以该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。最高不超过被征用前3年平均产值的15倍。〈农村土地承包经营法〉中规定:“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”。因此从补偿标准的确定,目前没有明确的关于“农村土地承包经营权”的补偿依据。
上文谈到土地补偿的民事性质,以及“土地承包经营权”的物权属性,因此,笔者认为,涉及“土地承包经营权”的补偿纠纷,司法裁判的审理思路应建立在对“土地财产所有人”与“土地承包经营人”平等对待;也要考虑“占地补偿单位”应赋予“土地承包经营人”与“土地财产所有人”同等的受偿地位。这一裁判思路遵循的正是我国〈民法通则〉中“民事活动地位平等”和“民事活动应公平和等价有偿”的原则。
再来看〈农村土地承包法〉的规定,16条:“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品。”,这条的规定,基本上概括了目前法律赋予“农村土地承包经营权”的权利内容。依照此条的原则,因征地造成的“收益损失、无法经营的损失、当前产品(作物)的损失”,是完全有理由被作为被补偿对象的。如果适用物权法则,承包经营权人是可以对任何人的妨碍上述权利内容的行为直接向裁决部门提出救济的。
当然,国家的征地补偿行为随应遵循公平合理的民事原则来针对各放受益主体,但是这不同于民法上的因损害而进行的赔偿。
其次,涉及到的补偿如果量化应该怎样考虑?
第一、 明确了“农村土地承包经营权”的受偿当然性,就该参照不同时期、不同地域、不同的经济条件以及当地的经济指标数据的统计结果去核定承包收益的基本、数字化的结论。
第二、必须考虑到丧失“土地承包经营权”又明显无其他收益来源的的当事人未来的生活状况,应使占地单位的补偿费用达到基本的生活条件,实质上这也属于“土地承包经营权”的直接损失,应与考虑。
 另外,适用“公平原则”对占地单位已有的上述补偿标准明显有失公平的情况下,裁判机关应该将失去的“公平”“填平”。
第三,当前,许多理论界人士提出将“土地承包经营权”的补偿与未履行完毕的土地承包合同年限挂钩,笔者也支持这种观点,也就是应参考最低、最基本的年土地承包收益数据来补足土地承包经营人的预期收益。
第四,如存在重新安置另行进行承包经营的,另行接续土地承包经营的,重新的投入标准可作为补偿的依据。

 
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